Contrappunti Rivista di approfondimento culturale
(27.12.08) L'inflazione per fortuna corre meno, e quindi minori sono gli effetti che l'aumento nominale delle retribuzioni provoca sul carico fiscale, aumentandolo surrettiziamente. Un fenomeno emerso in modo macroscopico negli anni 70-80, ma mai debellato o quanto meno risolto adeguatamente, tramite misure automatiche di riequilibrio di aliquote e scaglioni. L'Isae nel suo rapporto di novembre 2008 ha esaminato l'evoluzione e le dimensioni del fiscal drag nel recente periodo, mostrando come in alcuni casi i provvedimenti di redistribuzione del reddito adottati siamo stati parzialmente vanificati, in alcuni settori o in alcuni anni, dall'operare del fiscal drag. Ne diamo di seguito una sintesi
Quest’ultimo consiste nell’aumento del carico fiscale reale prodotto dall’inflazione in presenza di un’imposta progressiva i cui elementi costituivi (scaglioni, detrazioni, deduzioni) sono definiti in termini nominali. In altri termini, l’incremento nominale della base imponibile, a parità di reddito reale, implica una crescita dell’aliquota media effettiva, che discende da due fattori: da un lato una quota sempre maggiore di reddito viene inclusa in scaglioni gravati da un’aliquota marginale più alta, dall’altro risulta ridimensionato, in termini reali, il valore delle detrazioni (o deduzioni)
definite in termini nominali. Ma c'è di più, perché anche le detrazioni o deduzioni, se decrescenti rispetto al reddito, all’aumento (nominale) di quest’ultimo si riducono anche in valore assoluto.
Gli effetti del fiscal drag
Gli effetti del drenaggio fiscale sulla distribuzione dei redditi possono essere molto diversi in termini di equità verticale e orizzontale.
Il fiscal drag può essere corretto attraverso dispositivi automatici (volti ad esempio a deflazionare la base imponibile o a indicizzare periodicamente i limiti degli scaglioni e del valore nominale delle detrazioni o delle deduzioni), o discrezionali (quali la revisione periodica della scala delle aliquote, dell’ammontare delle detrazioni o deduzioni e dei limiti di reddito).
Come ricorda l'Isae, in Italia, a partire dal 1973 e per circa un decennio, si determinarono variazioni dell’indice dei prezzi annuale superiori al 10%, che poi si ridussero lentamente nel decennio successivo; in tali anni, le consistenti spinte inflattive, unitamente ad un sistema fiscale caratterizzato da un elevato grado di progressività, provocarono un forte drenaggio fiscale.
Tuttavia, nel concreto gli interventi adottati per alleggerire il peso dell’IRPEF non sono stati sempre esplicitamente finalizzati alla compensazione del drenaggio fiscale. Nell’insieme, fino alla fine degli anni ottanta si è tendenzialmente ridotto il grado di progressività complessiva del sistema fiscale, diminuendo il numero degli scaglioni, abbassando le aliquote marginali più elevate e accorpando quelle più basse, si è aumentato il peso delle detrazioni e queste sono state rese decrescenti rispetto al reddito.
Gli interventi su aliquote e scaglioni hanno contribuito a ridurre la formazione di drenaggio fiscale, ma lo spostamento della progressività sulle detrazioni ha reso più vulnerabili all’azione del fiscal drag i contribuenti a basso reddito. Alcuni studi relativi a quegli anni hanno stimato una compensazione del drenaggio fiscale solo parziale, ed una completa sterilizzazione solo per le classi di reddito più basse.
In seguito (1989) è stata disposta l’adozione di un meccanismo automatico di recupero, basato sull’indicizzazione di scaglioni e detrazioni, in caso di indice dei prezzi al consumo (FOI) superiore al 2%; dopo tre anni, la restituzione veniva limitata alle sole detrazioni (familiari e da lavoro). Successivamente sono stati attuati interventi sempre più discrezionali, con o senza menzione esplicita della sterilizzazione degli effetti dell’inflazione tra gli obiettivi.
Come è d’uso nella maggior parte della letteratura empirica sull’argomento, l'Isae ha valutato la misura del fiscal drag attraverso l’analisi dell’andamento delle aliquote medie, e con lo stesso metodo ha stimato gli impatti dei provvedimenti volti ad accrescere il reddito disponibile. In primo luogo quantificando gli effetti degli interventi adottati (relativi a contributi, imposizione locale e trasferimenti/prestazioni sociali) in termini di aliquota media complessiva, sotto l’ipotesi di invarianza dei redditi negli anni considerati (assenza di inflazione); poi valutando l’impatto della sola crescita del reddito nominale, ovvero l’incremento dell’aliquota media a causa dell’inflazione, in assenza di modifiche legislative (fiscal drag nominale).
Gli scenari
La misurazione degli effetti prodotti sul prelievo dall’agire congiunto di inflazione e progressività è stata effettuata dall'ISAE in relazione a tre diversi scenari.
Il primo considera le modifiche dell’imposta personale sul reddito introdotte nel periodo 2001-2008: i due “moduli” del 2003 e del 2005, che hanno ridotto il carico fiscale rispettivamente per i contribuenti con redditi fino a circa 30.000 euro e per i percettori di redditi medio-alti, la successiva riforma del 2007 e l’insieme di interventi realizzati nell’anno successivo,
compresi quelli previsti dal cosiddetto “Protocollo sul welfare”).
Il secondo estende l’analisi ad altre misure applicate dal lato del prelievo (alleggerimenti ICI; modifiche alle addizionali IRPEF, aliquote contributive per lavoratori autonomi e parasubordinati). Il terzo prende in esame anche il lato dei trasferimenti (integrazione al minimo delle pensioni per gli ultrasettantenni, “quattordicesima” per pensionati previdenziali anziani a basso reddito, revisione degli assegni al nucleo familiari), calcolando una sorta di aliquota media complessiva sul reddito disponibile.
Dal primo scenario, considerando i soli interventi sulla normativa, emerge una tendenziale riduzione del carico, di circa due punti percentuali (2,25 nel 2008), che risulta ridimensionata (a 1,6 punti nel 2008) quando si considerano gli aumenti dei contributi sociali e dei tributi locali (secondo scenario), introdotti per lo più nell’ultimo biennio considerato. Includendo i trasferimenti alle famiglie, il vantaggio aumenta di nuovo, arrivando a circa 2,7 punti nel 2008. Il fiscal drag nominale abbatte però i benefici erogati attraverso la revisione dell’IRPEF (ridotti a 0,6 punti nel 2008), produce nel secondo scenario addirittura un lieve aumento dell’incidenza del prelievo nel 2008 (+0,06), e riduce a meno dell’1% il beneficio positivo anche tenendo conto degli incrementi di pensioni minime ed assegni familiari.
I risultati
Considerando le sole modifiche all’IRPEF, i nostri risultati mostrano che nel 2006 lo sgravio rimane molto basso nelle prime due classi di reddito, presumibilmente per motivi di incapienza delle agevolazioni, si determina un alleggerimento del carico fiscale soprattutto per gli individui della terza, quarta e quinta classe di reddito.
Nel 2008 si osserva una maggiore concentrazione dei benefici nei decili di reddito tra il 3° ed il 9° e un minor vantaggio, rispetto alle riforme del 2003-2005, per i primi due decili (a causa dell’eliminazione dell’area di esenzione sui redditi non da lavoro fino ai 3.000 euro) e per quello più elevato.
L’azione del fiscal drag nominale resta contenuta nei primi due decili, di nuovo per l’elevata quota di incapienti, mentre è massima nel 3° e nel 4° e poi decresce lentamente, anche se non regolarmente, nei successivi, sia nel 2006, sia nel 2008. Di conseguenza, la distribuzione dei benefici per decili al netto del fiscal drag risulta meno differenziata. Il decile a reddito più elevato finisce comunque per subire una perdita netta.
Con il secondo scenario, lo sgravio fiscale lordo si riduce per quasi tutte le classi di reddito e il 2° decile, oltre al decimo, va in perdita nel 2008. Al netto dell’inflazione, solo il 4° ed il 5° decile ottengono una riduzione di aliquota superiore al punto percentuale, mentre per gli altri i vantaggi risultano praticamente annullati e nel 2008 la metà dei decili va in perdita (anche se l’aggravio è consistente solo per l’ultimo).
Nel terzo scenario, con riferimento al 2006, emerge un notevole miglioramento della situazione delle prime tre classi di reddito, dove si concentrano i beneficiari dell’aumento delle pensioni minime (cosiddetta “integrazione al milione”), anche al netto del fiscal drag (con più di quattro punti percentuali di riduzione dell’aliquota media nel secondo decile). I successivi provvedimenti su assegni familiari e pensioni accrescono ulteriormente i vantaggi per il secondo e il terzo decile, che ottengono un beneficio superiore a cinque punti (il primo decile risente dell’eliminazione della no tax area di 3.000 euro). Inoltre, l’ampliamento dei beneficiari degli assegni familiari (e l’incremento degli importi erogati) nel 2008 consente una riduzione dell’aliquota media, rispetto al secondo scenario, anche dal quarto decile in poi (tranne l’ultimo), vantaggio che tuttavia è sostanzialmente assorbito dagli effetti dell’inflazione.
I risultati per categoria
Per i dipendenti la manovra sugli assegni familiari della legge Finanziaria per il 2007 compensa il maggior aggravio dovuto all’aumento di contributi e tassazione locale; per i lavoratori autonomi e parasubordinati si determina invece un alleggerimento significativo solo nel primo scenario (tanto nel 2006, quanto nel 2007), mentre l’aumento delle aliquote contributive trasforma in molti casi il beneficio in uno svantaggio complessivo (per gli atipici nel 2006 e per entrambe le categorie nel 2008) – cui tuttavia corrisponderanno maggiori pensioni pubbliche in futuro – e la revisione degli assegni riporta in lieve attivo solo i parasubordinati. I pensionati ottengono un beneficio ridotto dalle riforme dell’IRPEF, probabilmente perché più frequentemente incapienti, sono poco colpiti dalle manovre introdotte nel secondo scenario, e comunque in definitiva ottengono i vantaggi più elevati, grazie agli interventi sulle prestazioni sociali considerati nel terzo scenario (con riferimento sia al 2006, sia al 2008).
Il drenaggio fiscale incide più sui lavoratori dipendenti e i pensionati, meno sugli autonomi e i lavoratori atipici, sia perché maggiormente concentrati nei decili molto bassi (primo e secondo) o molto alti (in particolare nell’ultimo), sia perchè la progressività su queste categorie è minore, dato il ruolo più limitato affidato alle detrazioni/deduzioni.
I lavoratori dipendenti e, soprattutto, i pensionati si confermano comunque come i maggiori beneficiari delle riforme degli ultimi anni, sia al lordo, sia al netto del fiscal drag, perché alle altre categorie, una volta introdotto il sistema contributivo, che implica un collegamento diretto tra contributi versati e trattamenti, è stato chiesto di investire nel sistema previdenziale: gli autonomi nel 2006 vedono annullati dal drenaggio fiscale i limitati vantaggi che avevano ottenuto con l’insieme delle modifiche normative, nel 2008 subiscono un aggravio complessivo di poco meno di due punti percentuali; i parasubordinati sperimentano un appesantimento dell’aliquota superiore a tre punti percentuali nel 2006, mentre nel 2008 si avvantaggiano della revisione della normativa sugli assegni familiari, che riduce la loro perdita, al netto del drenaggio fiscale, a quasi un punto.
Fiscal drag, serve trasparenza
Conclusioni? Secondo il rapporto Isae, sarebbe auspicabile che per il futuro si operi una scelta trasparente con riguardo alla compensazione del drenaggio fiscale, che dovrebbe essere attuata in modo automatico e non discrezionale, oppure esclusa dall’agenda degli interventi, indirizzando coerentemente le risorse su altri obiettivi.
Per fortuna – non tutto il male viene per nuocere – la crisi mondiale con la conseguente depressione e caduta dell'inflazione ha abbastanza sdrammatizzato il fenomeno. Peggio sarebbe se accanto alla stagnazione dovessimo trovarci a fare i conti anche con l'inflazione (stagflation), come è accaduto negli anni Ottanta. Allora sì che sarebbero dolori.
