Contrappunti Rivista di approfondimento culturale
In vista di un possibile cambio di governo dopo le prossime elezioni, da varie parti è stata sottolineata la necessità di pensare sin da ora ad organizzare una rigorosa verifica dei conti pubblici, per evitare la ripetizione del tormentone sul presunto “buco” che tanto ha complicato il dibattito politico in questa legislatura. Si tratta, però, di stabilire "come" dovrà essere effettuata questa verifica. Contrappunti.info lo ha chiesto a quattro esperti di primissimo piano: Antonio di Majo, Paolo Leon, Antonio Pedone e Marco Vitale
Secondo il candidato premier Romano Prodi, che non a caso per primo ha sollevato la questione, sarebbe opportuno che il compito di questa verifica venisse affidato a un’Authority indipendente, in grado come tale di dare maggiori garanzie di obiettività. Contrappunti.info ha interrogato sul tema quattro esperti – Antonio di Majo, ordinario di scienza delle finanze presso l’Università Roma-3, Paolo Leon, ordinario di Economia pubblica presso la stessa Università, Antonio Pedone, ordinario di Scienza delle finanze presso l’Università di Roma La Sapienza, Marco Vitale, economista d’impresa – ottenendo risposte abbastanza concordanti (una due diligence è opportuna ma va esclusa la nomina di un’Autorità apposita, può essere invece utile una Commissione ad hoc che verifichi e coordini le risultanze di Corte dei conti, Istat, Ragioneria, Eurostat). Pensando poi a rivedere, potenziandolo, il ruolo di Ragioneria e Corte dei Conti. Ma il punto chiave, dice Vitale, è un altro. "Prodi dovrebbe lanciare il grande obiettivo di portare il debito pubblico sotto l’80% del PIL in tre anni". "Questa è la nuova grande sfida. Senza questo nessuna politica economica è possibile e credibile". Ma questo è il tema di un altro dibattito.
I quattro esperti interrogati da Contrappunti.info concordano, con varie sfumature, sull’opportunità di costituire una Commissione con il compito di accertare la situazione effettiva della Finanza pubblica. Commissione alla quale, come sottolinea Antonio Pedone, dovranno essere attribuiti i necessari poteri in materia di accesso alle informazioni disponibili, di collaborazione e confronto con tutte le altre istituzioni operanti nel settore e di coordinamento sul piano dello svolgimento delle varie attività.
Tutti insistono sulla necessità che l’esame riguardi anche gli enti più lontani dal centro con la loro situazione debitoria e patrimoniale. Paolo Leon sottolinea l’importanza del controllo del debito sommerso: accertando, ad esempio, di quanto si sono allungati i tempi di pagamento dei debiti e qual è lo sbilancio tra acquisti e vendite. Occorrerà anche rivalutare le stime di entrate da fonti straordinarie, comprese le vendite di beni patrimoniali, rilevando, se possibile, il valore del venduto rispetto ai valori di mercato.
Anche secondo Pedone si tratterebbe di valutare l’attendibilità e l’accuratezza delle previsioni di bilancio allo scopo di quantificare gli oneri connessi alle varie leggi e controllare l’adeguatezza dei mezzi di copertura indicati a norma dell’art. 81 della Costituzione. Sarà necessario anche vagliare gli effetti di interventi discrezionali di carattere legislativo e amministrativo (dalle misure taglia-spese ai cash limits, dai targets di gettito alle misure anti-evasione). In particolare, si potrebbe valutare il grado di flessibilità e manovrabilità delle principali voci di bilancio e l’adottabilità dei vari tipi di strumenti richiesti sotto il profilo amministrativo, legislativo, economico e sociale.
Antonio di Majo ribadisce che il problema fondamentale non è quello di verificare “una tantum” lo stato effettivo dei conti pubblici (cosa comunque importante in vista dell’insediamento del prossimo governo) ma di realizzare un controllo “continuo” dell’andamento della finanza pubblica. Dello stesso avviso Leon, secondo il quale la Commissione non dovrebbe limitarsi a realizzare la verifica post-elettorale ma anche avviare la costruzione di “uno zero base budget dello Stato centrale” come premessa per una vera riforma della contabilità pubblica. Nell’ambito di questo compito, la Commissione “dovrebbe raccomandare al Governo e al Parlamento quale istituzione stabile dovrà sostituirla o quali nuove forme deve assumere la vigilanza della Corte dei Conti”.
Marco Vitale, anche lui convinto che la proposta di Prodi "risponde alla indubbia esigenza di evitare di trovarsi in una rissa di numeri, veri o manipolati, del tipo di quella sollevata dal Ministro Tremonti all’inizio della sua onorata ma non positiva carriera di Ministro dell’Economia" si dichiara però nettamente contrario all’istituzione di nuove Authority (creare una nuova Authority ogni volta che ci accorgiamo che qualche pezzo dello Stato non funziona, invece di cercare di sistemarlo, è una cosa assolutamente irrazionale). Bene invece un gruppo di lavoro istruttorio ad hoc per coadiuvare il Ministro e la Ragioneria a fare il punto completo. E poi cercare di dare indipendenza alla Ragioneria e di modernizzare completamente il ruolo della Corte dei Conti.
Ecco i testi delle risposte:
Antonio di Majo, docente di Scienza delle finanze presso l’Università Roma 3
Il problema fondamentale è quello di un controllo (con brutta parola "monitoraggio") continuo dell’andamento delle finanze pubbliche e non di indagini occasionali, che meglio si prestano all’analisi di particolari problemi ovvero sono necessarie in occasione di stravolgimenti particolari (dopoguerra, ecc.).
Credo che la struttura della Ragioneria dello Stato sia attualmente in grado di assolvere, almeno all’ottanta per cento, questo compito. Inoltre, in conseguenza del Trattato di Maastricht, anche l’Istat e l’Eurostat svolgono importanti funzioni di controllo, come anche l’opinione pubblica ha avuto occasione di scoprire di recente.
I problemi sono quindi:
Credo che la struttura della Ragioneria dello Stato sia attualmente in grado di assolvere, almeno all’ottanta per cento, questo compito. Inoltre, in conseguenza del Trattato di Maastricht, anche l’Istat e l’Eurostat svolgono importanti funzioni di controllo, come anche l’opinione pubblica ha avuto occasione di scoprire di recente.
I problemi sono quindi:
a) quello di una completa e tempestiva rilevazione dello stato di tutta la finanza pubblica (inclusi gli enti più lontani dal centro con la loro situazione debitoria e, in generale, patrimoniale);
b) quello di una corretta e veritiera trasmissione delle informazioni esistenti "da qualche parte".
Quest’ultimo problema può alimentare la tentazione di costituire una di quelle commissioni (tanto deprecate da Einaudi nelle sue prediche inutili) composte da persone "autorevoli" (in genere perchè amiche di potentati politici) che cercano di tutelare gli interessi dei mandanti e, simultaneamente, attribuirsi notevoli emolumenti. Capisco che bisogna evitare il qualunquismo, ma non se ne può più di "Authorities".
Come accedere alle informazioni raccolte dalle amministrazioni esistenti assicurandone la veridicità? Forse una maggiore indipendenza dal Governo e un maggiore collegamento con il Parlamento servirebbe. Un consiglio di "veri" esperti ( nominati da chi?), poco retribuiti (per evitare la deriva feudale), potrebbe affiancarsi all’Istat e alla Ragioneria per controllare la bontà, e garantire la corretta diffusione, delle informazioni.
Come accedere alle informazioni raccolte dalle amministrazioni esistenti assicurandone la veridicità? Forse una maggiore indipendenza dal Governo e un maggiore collegamento con il Parlamento servirebbe. Un consiglio di "veri" esperti ( nominati da chi?), poco retribuiti (per evitare la deriva feudale), potrebbe affiancarsi all’Istat e alla Ragioneria per controllare la bontà, e garantire la corretta diffusione, delle informazioni.
Sul punto a) potrebbe effettivamente servire, invece, un gruppo di lavoro temporaneo per accertare la situazione (Commissione di indagine parlamentare, come nel passato, altro?) e proporre le eventuali riorganizzazioni permanenti necessarie ad assicurare la rilevazione, prima, delle informazioni mancanti e – dopo – la loro corretta diffusione. Importante è il raggiungimento dell’obiettivo , e non la solita "sistemazione" di "parenti e amici".
Per la mia modesta conoscenza della Finanza pubblica, posso assicurare che non è difficile rendersi conto di "grossi buchi" in conti trasmessi con un certo dettaglio dagli attuali rilevatori e controllori dei conti pubblici (inclusa la Corte dei Conti).
Per la mia modesta conoscenza della Finanza pubblica, posso assicurare che non è difficile rendersi conto di "grossi buchi" in conti trasmessi con un certo dettaglio dagli attuali rilevatori e controllori dei conti pubblici (inclusa la Corte dei Conti).
Paolo Leon, docente di Economia pubblica presso l’Università Roma 3
Idealmente, dovrebbe formarsi una commissione parlamentare per l’indagine sulla situazione della finanza pubblica. Questa, però, impiegherebbe troppo tempo per ottenere risultati utili per la finanziaria del 2007. Tra le diverse ipotesi, propendo per l’istituzione di una commissione ad hoc, presso la Presidenza del Consiglio, che utilizzi Ragionerie, Istat, Corte dei Conti per accertare la situazione complessiva, articolandola per livelli istituzionali, per singole autorità entro i livelli (ministeri, agenzie), senza escludere gli enti di rilievo costituzionale.
La commissione dovrebbe avvalersi di uno staff competente a propria disposizione, distaccato dalle amministrazioni, e protetto rispetto a future "vendette". Poiché la parte di debito nascosta può essere molto grande, occorrerà mostrare separatamente il debito come definito in sede UE e il debito totale, compreso quello sommerso. A questo proposito, sarà bene accertare anche qual è lo sbilancio tra acquisti e vendite delle amministrazioni pubbliche, verificando quanto si sono allungati i tempi di pagamento dei debiti. Occorrerà anche che la Commissione rivaluti le stime di entrata da fonti straordinarie, comprese le vendite di beni patrimoniali e, se possibile, rilevare il valore del venduto rispetto ai valori di mercato.
Non è da escludere un esame della variazione di valore delle proprietà mobiliari del Tesoro, e del comportamento del Tesoro nel gestire tali proprietà, per verificare se è possibile ottenere una miglior gestione (e perciò valore) da tali proprietà.
Infine, la costruzione di uno zero base budget per lo Stato centrale potrebbe essere avviata dalla Commissione, come esempio e stimolo per una vera riforma della contabilità pubblica. Nell’ambito di questo compito, la Commissione dovrebbe raccomandare al Governo e al Parlamento quale istituzione stabile dovrà sostituirla o quali nuove forme deve assumere la vigilanza della Corte dei Conti.
La commissione dovrebbe avvalersi di uno staff competente a propria disposizione, distaccato dalle amministrazioni, e protetto rispetto a future "vendette". Poiché la parte di debito nascosta può essere molto grande, occorrerà mostrare separatamente il debito come definito in sede UE e il debito totale, compreso quello sommerso. A questo proposito, sarà bene accertare anche qual è lo sbilancio tra acquisti e vendite delle amministrazioni pubbliche, verificando quanto si sono allungati i tempi di pagamento dei debiti. Occorrerà anche che la Commissione rivaluti le stime di entrata da fonti straordinarie, comprese le vendite di beni patrimoniali e, se possibile, rilevare il valore del venduto rispetto ai valori di mercato.
Non è da escludere un esame della variazione di valore delle proprietà mobiliari del Tesoro, e del comportamento del Tesoro nel gestire tali proprietà, per verificare se è possibile ottenere una miglior gestione (e perciò valore) da tali proprietà.
Infine, la costruzione di uno zero base budget per lo Stato centrale potrebbe essere avviata dalla Commissione, come esempio e stimolo per una vera riforma della contabilità pubblica. Nell’ambito di questo compito, la Commissione dovrebbe raccomandare al Governo e al Parlamento quale istituzione stabile dovrà sostituirla o quali nuove forme deve assumere la vigilanza della Corte dei Conti.
Antonio Pedone, docente di Scienza delle finanze presso l’università di Roma “La Sapienza”
Perché l’istituzione di una Commissione sui conti pubblici possa risultare di una qualche utilità, e non sia fattore di ulteriore confusione, occorre definire bene gli obiettivi, i poteri, le responsabilità e, conseguentemente, la sua composizione, organizzazione e collocazione.
Gli obiettivi possono essere molto numerosi e diversi, e, anche se ambiziosi, dovranno essere realistici e realizzabili entro precise scadenze temporali. In sostanza, tutti gli obiettivi possono ricondursi a fornire un contributo al miglioramento della trasparenza, prevedibilità e controllabilità dei conti pubblici.
Sul piano della trasparenza, si tratta non solo di migliorare la leggibilità e comprensibilità dei documenti di bilancio (riordinandone il numero e la struttura), ma soprattutto di verificare l’adozione degli standard e delle migliori pratiche disponibili a livello internazionale. In particolare, si tratterebbe di seguire l’applicazione di metodologie di contabilizzazione basate sui criteri che assicurino la completezza, veridicità e significatività dei dati, aiutando a chiarire i fattori che spiegano lo scostamento, ad esempio, tra andamento del fabbisogno di cassa e dell’indebitamento netto, e tra quest’ultimo e la variazione dello stock di debito pubblico. Ci si può però chiedere quanto lo svolgimento di tali compiti non spetterebbe già all’ISTAT e alla Commissione per la garanzia dell’informazione statistica.
Sul piano della prevedibilità delle voci di bilancio, si tratterebbe di valutare l’attendibilità e l’accuratezza delle previsioni di bilancio effettuate a vari fini; per esempio, per quantificare gli oneri connessi alle varie leggi e misurare l’adeguatezza dei mezzi di copertura indicati a norma dell’art. 81 Costituzione, o per formulare (da parte dei governi nazionali) e verificare (da parte della Commissione Europa) le stime contenute nei programmi di stabilità presentati a norma del Patto di Stabilità e Crescita. Si potrebbero poi confrontare le previsioni di andamento tendenziale formulate a legislazione vigente e a politiche invariate, cercando di identificare i fattori che spiegano maggiormente l’andamento delle singole voci di spesa o di entrata di bilancio. Anche in questo caso, però, ci si può chiedere quanto lo svolgimento di tali compiti non sia già (o vada) attribuito a istituti quali l’ISAE o allo stesso Ministero dell’Economia e delle finanze, o anche agli Uffici di bilancio delle Camere.
Sul piano della controllabilità delle voci di bilancio, si tratterebbe di valutare non solo i fattori (connessi all’evoluzione dell’economia e ai comportamenti individuali) che influenzano l’andamento delle singole voci di bilancio, ma soprattutto gli effetti di interventi discrezionali di carattere legislativo e amministrativo (dalle misure taglia-spese ai cash limits, dai targets di gettito alle misure anti-evasione). In particolare, si potrebbe valutare il grado di flessibilità e manovrabilità delle principali voci di bilancio, e l’adottabilità dei vari tipi di strumenti richiesti sotto il profilo amministrativo, legislativo, economico e sociale. Anche in questo caso ci si può chiedere quanto tali compiti non siano già assegnati ad una qualche policy unit presso il MEF o la Banca d’Italia e in parte svolti di fatto anche presso alcuni istituti di ricerca economica privati.
Solo una volta che sia stato chiaramente deciso quali siano i compiti effettivamente assegnati alla Commissione per contribuire al miglioramento della trasparenza, prevedibilità e controllabilità dei conti pubblici, si potranno definire e attribuire alla Commissione i poteri in materia di accesso alle informazioni disponibili, di collaborazione e confronto con tutte le altre istituzioni operanti nel settore, e di coordinamento sul piano dello svolgimento delle varie attività. Così si potrebbero definire le responsabilità della Commissione prevedendo che, in relazione ai compiti e ai poteri ad essa assegnati, entro un termine prefissato (6 mesi ?) dalla sua istituzione o insediamento, venga presentato un dettagliato programma di lavoro da sottoporre all’approvazione parlamentare (o governativa), e un resoconto periodico e pubblico sulla sua attuazione.
Dai più o meno ampi compiti, poteri e responsabilità assegnati alla Commissione, deriverebbero i criteri per la sua composizione, organizzazione e collocazione, che ha scarso senso voler definire in astratto senza aver prima definito quali compiti dovrà svolgere, con quali poteri e responsabilità.
Gli obiettivi possono essere molto numerosi e diversi, e, anche se ambiziosi, dovranno essere realistici e realizzabili entro precise scadenze temporali. In sostanza, tutti gli obiettivi possono ricondursi a fornire un contributo al miglioramento della trasparenza, prevedibilità e controllabilità dei conti pubblici.
Sul piano della trasparenza, si tratta non solo di migliorare la leggibilità e comprensibilità dei documenti di bilancio (riordinandone il numero e la struttura), ma soprattutto di verificare l’adozione degli standard e delle migliori pratiche disponibili a livello internazionale. In particolare, si tratterebbe di seguire l’applicazione di metodologie di contabilizzazione basate sui criteri che assicurino la completezza, veridicità e significatività dei dati, aiutando a chiarire i fattori che spiegano lo scostamento, ad esempio, tra andamento del fabbisogno di cassa e dell’indebitamento netto, e tra quest’ultimo e la variazione dello stock di debito pubblico. Ci si può però chiedere quanto lo svolgimento di tali compiti non spetterebbe già all’ISTAT e alla Commissione per la garanzia dell’informazione statistica.
Sul piano della prevedibilità delle voci di bilancio, si tratterebbe di valutare l’attendibilità e l’accuratezza delle previsioni di bilancio effettuate a vari fini; per esempio, per quantificare gli oneri connessi alle varie leggi e misurare l’adeguatezza dei mezzi di copertura indicati a norma dell’art. 81 Costituzione, o per formulare (da parte dei governi nazionali) e verificare (da parte della Commissione Europa) le stime contenute nei programmi di stabilità presentati a norma del Patto di Stabilità e Crescita. Si potrebbero poi confrontare le previsioni di andamento tendenziale formulate a legislazione vigente e a politiche invariate, cercando di identificare i fattori che spiegano maggiormente l’andamento delle singole voci di spesa o di entrata di bilancio. Anche in questo caso, però, ci si può chiedere quanto lo svolgimento di tali compiti non sia già (o vada) attribuito a istituti quali l’ISAE o allo stesso Ministero dell’Economia e delle finanze, o anche agli Uffici di bilancio delle Camere.
Sul piano della controllabilità delle voci di bilancio, si tratterebbe di valutare non solo i fattori (connessi all’evoluzione dell’economia e ai comportamenti individuali) che influenzano l’andamento delle singole voci di bilancio, ma soprattutto gli effetti di interventi discrezionali di carattere legislativo e amministrativo (dalle misure taglia-spese ai cash limits, dai targets di gettito alle misure anti-evasione). In particolare, si potrebbe valutare il grado di flessibilità e manovrabilità delle principali voci di bilancio, e l’adottabilità dei vari tipi di strumenti richiesti sotto il profilo amministrativo, legislativo, economico e sociale. Anche in questo caso ci si può chiedere quanto tali compiti non siano già assegnati ad una qualche policy unit presso il MEF o la Banca d’Italia e in parte svolti di fatto anche presso alcuni istituti di ricerca economica privati.
Solo una volta che sia stato chiaramente deciso quali siano i compiti effettivamente assegnati alla Commissione per contribuire al miglioramento della trasparenza, prevedibilità e controllabilità dei conti pubblici, si potranno definire e attribuire alla Commissione i poteri in materia di accesso alle informazioni disponibili, di collaborazione e confronto con tutte le altre istituzioni operanti nel settore, e di coordinamento sul piano dello svolgimento delle varie attività. Così si potrebbero definire le responsabilità della Commissione prevedendo che, in relazione ai compiti e ai poteri ad essa assegnati, entro un termine prefissato (6 mesi ?) dalla sua istituzione o insediamento, venga presentato un dettagliato programma di lavoro da sottoporre all’approvazione parlamentare (o governativa), e un resoconto periodico e pubblico sulla sua attuazione.
Dai più o meno ampi compiti, poteri e responsabilità assegnati alla Commissione, deriverebbero i criteri per la sua composizione, organizzazione e collocazione, che ha scarso senso voler definire in astratto senza aver prima definito quali compiti dovrà svolgere, con quali poteri e responsabilità.
Marco Vitale, Economista d’impresa
La proposta di Prodi risponde alla indubbia esigenza di evitare di trovarsi in una rissa di numeri, veri o manipolati, del tipo di quella sollevata dal Ministro Tremonti all’inizio della sua onorata ma non positiva carriera di Ministro dell’Economia.
Pur prendendo atto della bontà delle intenzioni esprimo parere fortemente contrario all’idea di un’Authority contabile indipendente. Dobbiamo smetterla con queste fughe in avanti quando qualcosa non funziona. Sarebbe come dire: perché è chiaro che la Vigilanza della Banca d’Italia da qualche anno non funziona più, almeno per le cose più gravi, introduciamo un’authority che vigili sulla vigilanza., Ma poi chi vigila sull’authority che vigila sulla vigilanza? Al termine di questa spirale c’è solo Dio, come illustra l’efficace detto napoletano: “Lassammo fa’ a Dio”.
E’ meglio puntare sul potenziamento e modernizzazione della Ragioneria dello Stato elevando puntelli e mura a sostegno della sua indipendenza, anche in via legislativa. Indipendenza che non potrà mai essere totale ma potrà essere professionalmente forte. Chiunque ha un mandato professionale da svolgere non deve tradire i principi ed i contenuti del suo mandato: quella è l’essenza dell’indipendenza possibile.
Potrà, invece, essere utile un gruppo di lavoro istruttorio ad hoc solo per coadiuvare il Ministro e la Ragioneria a fare il punto completo. I temi da sviluppare sono ben delineati da Paolo Leon. Sono però in disaccordo che si debba trattare di una commissione parlamentare. Deve trattarsi di un gruppo tecnico ad hoc a tempo breve predeterminato (non più di sei mesi).
Penso infine che debba essere ripensata alla radice e modernizzata completamente la funzione della Corte dei Conti, ma qui bisogna avviare un lavoro di grande impegno che non potrà non impiegare alcuni anni.
Penso anche che, in ogni caso, Prodi dovrebbe lanciare il grande obiettivo di portare il debito pubblico sotto l’80% del PIL in tre anni. Questa è la nuova grande sfida. Senza questo nessuna politica economica è possibile e credibile.
Pur prendendo atto della bontà delle intenzioni esprimo parere fortemente contrario all’idea di un’Authority contabile indipendente. Dobbiamo smetterla con queste fughe in avanti quando qualcosa non funziona. Sarebbe come dire: perché è chiaro che la Vigilanza della Banca d’Italia da qualche anno non funziona più, almeno per le cose più gravi, introduciamo un’authority che vigili sulla vigilanza., Ma poi chi vigila sull’authority che vigila sulla vigilanza? Al termine di questa spirale c’è solo Dio, come illustra l’efficace detto napoletano: “Lassammo fa’ a Dio”.
E’ meglio puntare sul potenziamento e modernizzazione della Ragioneria dello Stato elevando puntelli e mura a sostegno della sua indipendenza, anche in via legislativa. Indipendenza che non potrà mai essere totale ma potrà essere professionalmente forte. Chiunque ha un mandato professionale da svolgere non deve tradire i principi ed i contenuti del suo mandato: quella è l’essenza dell’indipendenza possibile.
Potrà, invece, essere utile un gruppo di lavoro istruttorio ad hoc solo per coadiuvare il Ministro e la Ragioneria a fare il punto completo. I temi da sviluppare sono ben delineati da Paolo Leon. Sono però in disaccordo che si debba trattare di una commissione parlamentare. Deve trattarsi di un gruppo tecnico ad hoc a tempo breve predeterminato (non più di sei mesi).
Penso infine che debba essere ripensata alla radice e modernizzata completamente la funzione della Corte dei Conti, ma qui bisogna avviare un lavoro di grande impegno che non potrà non impiegare alcuni anni.
Penso anche che, in ogni caso, Prodi dovrebbe lanciare il grande obiettivo di portare il debito pubblico sotto l’80% del PIL in tre anni. Questa è la nuova grande sfida. Senza questo nessuna politica economica è possibile e credibile.
