IL SECIT: UN MOSTRO GIURIDICO, AL SERVIZIO PERSONALE DEL MINISTRO DELL’ECONOMIA

L’amministrazione finanziaria si distingue:

• per l’indiscutibile professionalità, sul piano tecnico, dei suoi dirigenti e dei suoi addetti;

• per il fatto stesso che i risultati della sua attività sono
  direttamente misurabili in termini di introiti finanziari e non
  indirettamente, con indicatori approssimativi ed indiretti, come deve,
  invece, necessariamente avvenire per altre amministrazioni;

• per la padronanza delle tecnologie informatiche, in mancanza
  delle quali, peraltro, non sarebbe stato neppure possibile gestire una
  fiscalità di massa, affidata ormai proprio alla completa
  informatizzazione sia delle dichiarazioni che dei versamenti;

• per la trasformazione in atto verso una cultura orientata ad attribuire
  importanza ai rapporti con il contribuente, visto come utente e non più
  solo come soggetto passivo dell’imposizione;

• per l’atteggiamento di apertura verso i controlli esterni e di
  accettazione degli obblighi dell’accountability. Su questo punto la mia
  personale testimonianza, basata anche su valutazioni di carattere
  comparativo, è che l’Amministrazione finanziaria – tanto nella sua
  componente civile quanto in quella militare – di norma è non solo
  disponibile a mettere a disposizione gli elementi informativi richiesti
  dalla Corte per effettuare le proprie valutazioni, ma mostra anche di
  prendere in seria considerazione l’opportunità di adottare le misure
  autocorrettive che emergono come necessarie o opportune dai nostri
  rilievi e dalle nostre raccomandazioni.

Per la lotta all’evasione un quadro in chiaroscuro. Con alcune luci…

Le analisi svolte dalla Corte negli ultimi anni sui temi del convegno
danno, nel loro insieme, un quadro in chiaroscuro dello stato di
avanzamento della capacità dell’Amministrazione di efficacemente
gestire l’azione di contrasto dell’evasione.

Sotto più di un profilo, si può dire l’Amministrazione sembra aver imboccato un percorso sostanzialmente virtuoso:

• priorità attribuita alle misure di prevenzione attraverso l’analisi del rischio;

• ampio ricorso alle tecnologie informatiche;

• avvio della sensibilizzazione e della formazione specialistica del personale addetto;

• sforzo di coordinamento delle attività di contrasto;

• iniziative volte ad assicurare la circolarità a livello europeo delle informazioni rilevanti;

• avvenuta e sollecita attivazione presso l’Agenzia delle entrate,
  l’Agenzia delle dogane e la Guardia di finanza dei servizi di
  collegamento per lo scambio diretto di informazioni con le strutture
  operative delle altre amministrazioni finanziarie dell’U.E. voluto dal
  nuovo regolamento comunitario.

Da positivamente segnalare anche le misure previste dalla Finanziaria
2005 riguardo al contrasto dell’evasione dei redditi immobiliari e
dell’abuso del c.d. regime del margine nel commercio di autoveicoli
usati ed alla possibilità di recuperare un rimborso o un credito IVA
compensato per quei soggetti che abbiano maturato quello stesso credito
in virtù di operazioni fatte con operatori fittizi.

…e parecchie ombre

Insufficiente, come dirò meglio in seguito, appare, invece,
l’attenzione finora prestata ad una delle migliori pratiche largamente
seguite a livello europeo, e cioè al monitoraggio degli andamenti di
gettito rapportati all’evoluzione del PIL, dei consumi e degli scambi
ed alla sistematica stima delle dimensioni delle perdite di gettito
dovute al fenomeno delle frodi quale parametro per la valutazione e
l’affinamento delle politiche di contrasto alle frodi stesse.

Un discorso a sé merita il tema dell’effettuazione di incroci
automatizzati con i dati di banche dati extra fiscali. La possibilità
di incrocio di dati tributari/dati contributivi/dati extra fiscali,
insieme con l’adozione, sin dagli anni ’70, di un unico codice
identificativo per ciascun contribuente (codice fiscale o partita IVA),
valido ai fini sia fiscali sia per tutti gli altri rapporti con le
Pubbliche Amministrazioni, costituisce uno dei punti di forza del
nostro sistema. Tanto più se si considera anche il vantaggio di
disporre di un’Anagrafe tributaria ormai con una lunga tradizione ed
una altrettanto lunga esperienza. Le possibilità potenziali, tuttavia,
vengono in buona parte di fatto vanificate dai buchi originati
dall’adozione di pretese misure di semplificazione, quale quella
dell’abolizione dell’obbligo di allegazione alla dichiarazione annuale
IVA degli elenchi clienti/fornitori che l’originario disegno della
legge finanziaria 2005 aveva, peraltro, tentato di reintrodurre.

Altre riserve attengono al fatto che la collaborazione operativa con le
amministrazioni finanziarie degli altri Stati membri dell’U.E. per
contrastare in particolare le c.d. “frodi carosello” in materia di IVA,
anche se negli ultimi tempi si è andata estendendo, in realtà è tuttora
sicuramente troppo limitata, soprattutto in ragione della perdurante
scarsa formazione plurilingue dei nostri funzionari.

Ma ciò che va soprattutto osservato è che anche gli interventi che ho
prima positivamente segnalati sono pur sempre azioni che non rispondono
compiutamente alla logica di quello che dovrebbe essere un esplicito e
chiaro disegno strategico unitario ed integrato, da costantemente
rivedere ed aggiornare, con un preciso orizzonte temporale scandito da
traguardi chiaramente predeterminati.

L’ulteriore e decisivo passo da compiere è, quindi, proprio quello
della definizione e del sistematico aggiornamento di una consapevole,
condivisa, complessiva, unitaria, articolata e coerente strategia
anti-frode, basata sulla continua e sistematica metabolizzazione delle
migliori pratiche che emergono dalle esperienze nazionali ed europee di
contrasto. Non si tratta di fissare a tavolino obiettivi ambiziosi che
si vorrebbero conseguire a medio termine, ma piuttosto di definire una
coerente concatenazione di responsabilità, di fasi e di azioni,
finalizzate a rendere concretamente fattibili i risultati voluti. E’ in
questo che si può riconoscere l’effettiva avvenuta acquisizione di una
cultura di tipo imprenditoriale.

I ritardi e i rischi

Nell’ultima parte del mio intervento mi propongo di analizzare i
termini di fattibilità di questo disegno, alla luce delle principali
preoccupazioni che le attività di monitoraggio e di indagine della
Corte dei conti hanno fatto chiaramente emergere e che, come ho già
accennato, sostanzialmente attengono:

1. ai ritardi nell’applicazione della pratica della misurazione.

2. ai rischi di involuzione di processi positivamente avviati.

I ritardi nel trarre, sul piano organizzativo ed operativo, le
conseguenze dell’accettazione della regola della misurazione riguardano
sia la periodica e sistematica quantificazione delle dimensioni e della
composizione delle perdite di gettito, sia la rilevazione dei risultati
ex post delle azioni di contrasto attuate, sia il monitoraggio degli
esiti finali dell’attività di controllo.

I rischi di involuzione, per altro verso, attengono alle evidenze
macroscopiche dello snaturamento di alcuni strumenti che hanno avuto
grande influenza e sui quali si era fatto grande affidamento nel
passato – il SeCIT, la Scuola tributaria, il Servizio di controllo
interno. Rischi di involuzione vanno tuttavia segnalati anche per ciò
che attiene alla constatazione dell’esaurirsi della spinta innovativa
che si era avuta con l’istituzione delle Agenzie fiscali. Così come
rischi di non poca rilevanza sono quelli di deriva burocratica legati
alla pubblicizzazione della SOGEI, insieme con quelli di incertezza
della missione della SOSE – Società per gli studi di Settore e, da
ultimo, di quelli relativi alle modalità con le quali potrà essere
concretamente attuata la pubblicizzazione dell’attività di riscossione,
esposta, com’è, al condizionamento di problemi di accollo della massa
di personale, scarsamente qualificato, degli attuali concessionari. A
tale ultimo proposito, le preoccupazioni appaiono giustificate da
quanto avvenuto nel recente passato con la passiva presa in carico di
alcune migliaia di persone a seguito della privatizzazione dell’ETI,
della trasformazione dell’Agenzia del demanio in ente pubblico
economico e dell’assorbimento di una massa di c.d. lavoratori
socialmente utili nell’Agenzia del territorio.

Ritardi e reticenze sui dati dell’evasione…

Il primo ritardo si evidenzia in relazione alla persistente
contraddittorietà tra un impegno operativo, comunque notevole ed
articolato dell’Amministrazione, per prevenire, individuare e reprimere
l’evasione, da una parte, e la scarsa importanza che la stessa
Amministrazione sembra attribuire, invece, alla conoscenza delle
dimensioni e dell’evoluzione del fenomeno, nel complesso e nelle sue
varie componenti. Come insegna l’esperienza delle amministrazioni degli
altri maggiori paesi europei, la sistematica e routinaria misurazione
delle dimensioni del fenomeno dell’evasione costituisce il punto di
partenza per l’elaborazione ed il continuativo aggiornamento di una
complessiva e coordinata strategia operativa di contrasto
dell’evasione. Se questa attività di misurazione manca, è inevitabile
che manchino anche la possibilità e la capacità di gestione strategica
del contrasto del fenomeno.

Dall’esame dei comportamenti tenuti fino a ieri, obiettivo
dell’Amministrazione tributaria non sembra essere ancora quello di
attrezzarsi per poter effettuare, secondo metodologie consolidate a
livello internazionale, stime il più possibile attendibili delle
dimensioni e della distribuzione della materia imponibile
presuntivamente sottratta ad imposizione, per poter meglio calibrare il
volume delle risorse da impiegare nell’azione di contrasto, per
valutare i risultati conseguiti ed aggiustare il tiro. La
preoccupazione fondamentale dell’Amministrazione sembra piuttosto
essere quella di evitare che si venga a sapere che una qualche stima
sia stata effettuata, nel convincimento che dati del genere possano
essere strumentalizzati come riprova di inefficienza degli apparati
amministrativi.

Con questo atteggiamento si finisce, però, con l’ignorare che,
rinunciando a misurare le dimensioni del minor gettito dovuto a
comportamenti fraudolenti, si rinuncia anche a misurare l’efficacia
dell’attività di controllo, sia nel complesso, sia con riguardo agli
specifici indirizzi seguiti ed alle specifiche tecniche utilizzate.
Così facendo, inoltre, diventa difficile convincere i cittadini che
l’impegno per contrastare l’evasione è serio e trasparente.

Stimando le dimensioni dell’evasione, invece, si disporrebbe, da una
parte, di tecniche oggettivamente poco contestabili per individuare le
aree alle quali destinare prioritariamente le risorse disponibili, in
quanto maggiormente a rischio di evasione, e, dall’altra, di una
giustificazione non di poco conto per chiedere al Parlamento di poter
disporre di risorse aggiuntive.

(…)

…e sui risultati dell’attività di contrasto

Concluderò questa prima parte sui ritardi nell’orientamento alla
misurazione richiamando l’evidente lentezza con la quale
l’Amministrazione continua a muoversi per attuare il sistematico e
continuativo monitoraggio degli esiti dei controlli fiscali,
dall’iniziale processo verbale di constatazione, all’emanazione
dell’avviso di accertamento, all’eventuale contenzioso ed alla
riscossione. E’ solo grazie ad un tale monitoraggio, infatti, che
sarebbe possibile analizzare le cause della falcidia, o della vera e
propria evaporazione, che interessa i maggiori imponibili
originariamente contestati in esito ai controlli fiscali. La procedura
“stato della riscossione”, attivata a fine 2002, pur di indubbia
efficacia ai fini specifici di seguire l’andamento dei ruoli telematici
presso i concessionari della riscossione, rappresenta un’occasione
ancora non colta dall’Amministrazione per far luce su quello che
costituisce un fattore critico da tempo segnalato dalla Corte, vale a
dire la constatata bassissima percentuale di maggiore imposta accertata
effettivamente acquisita all’erario a seguito delle fasi del
contenzioso e della riscossione.

Solo la sistematica attivazione di un monitoraggio di questo tipo può,
infatti, consentire di verificare se – o in quale misura – il basso
grado di riscuotibilità degli importi originariamente accertati dipenda
da carenze proprie dell’attività di riscossione o non piuttosto dalla
scarsa qualità dell’azione accertatrice. Ad oggi ci si deve fermare a
due constatazioni. La prima è che – a livello globale ed indistinto,
anno per anno – le percentuali della riscossione sono inferiori al
dieci per cento rispetto alla massa imponibile contestata ed a volte
esibita con sottolineature forse eccessivamente trionfalistiche. La
seconda constatazione è che l’unica sperimentazione della procedura di
monitoraggio resta quella effettuata in occasione dell’indagine della
Corte.

Le conseguenze dei condoni
La spiegazione che è stata fornita per questi ritardi è quella degli
impegni connessi alla gestione del condono. Sicuramente il condono
c’entra, non foss’altro che per lo scarso interesse che il monitoraggio
riveste quando gli esiti dei controlli possono essere completamente
caducati dall’adesione alle sanatorie. E purtroppo la stagione dei
condoni non sembra del tutto conclusa, visto che la nuova terza
versione del concordato preventivo decisa per il triennio 2006-2008 con
la legge finanziaria 2006 consente anche il concordato per il biennio
2003/2004 sul fronte delle imposte dirette e dell’IRAP, al quale si
aggiunge il nuovissimo condono che è stato anch’esso introdotto dalla
legge finanziaria per il 2006 in tema di responsabilità per danno
erariale, con la conseguente vanificazione degli effetti dell’esercizio
della funzione giurisdizionale della Corte dei conti.

I rischi di involuzione degli strumenti. L’Agenzia delle entrate

Vengo, infine, ai rischi di involuzione ai quali ho già fatto
riferimento in via generale con riguardo ad alcuni strumenti che si
voleva fossero di eccellenza. Mi limiterò a ritornare sui due che mi
sembrano i più significativi.

Il primo rischio da segnalare – e che è poi un modo diverso per
ribadire quanto già detto – si collega all’impressione, che
complessivamente si ricava, di una sorta di “affaticamento” che
l’Agenzia delle entrate sembra mostrare nella capacità di gestire in
modo efficace la strategia di contrasto dell’evasione. Sicuramente
anche qui per colpa dei condoni – gestiti in modo efficiente dalla
stessa Agenzia, ma che, anche in ragione delle ripetute proroghe ed
estensioni, hanno avuto, per altro verso, inevitabili ricadute in
termini di deprezzamento della funzione di controllo. Come si è visto
esaminando i casi di ritardo nella messa in opera delle buone pratiche
in tema di misurazione, mancano, purtroppo, segnali che facciano
ritenere che questa fase di stasi sul fronte della pianificazione e
della gestione strategica dell’attività di accertamento sia stata
superata.

Lo snaturamento del Secit

All’affaticamento del principale apparato per la gestione dell’attività
di controllo si aggiunge, però, un processo di involuzione, che è ormai
più un dato di fatto che un rischio paventato: il completo svuotamento
e snaturamento delle funzioni del SeCIT, del quale si ha l’impressione
che resti ormai soltanto l’acronimo, come risultato della progressiva
demolizione del suo impianto funzionale ed organizzativo, operato senza
che sia intervenuta l’approvazione di una sola norma primaria di legge,
se si escludono quelle – di certo non strategiche, ma pur tuttavia
indicative del tacito ed ampio avallo che il disegno di smantellamento
del Servizio ha avuto – relative all’estensione della possibilità di
distaccare gli esperti del SeCIT anche presso Dipartimenti del
Ministero dell’economia e delle finanze diversi dal DPF e
l’interpretazione autentica sulla natura del rapporto di lavoro a tempo
parziale per gli esperti tributari.

Gli esperti del Servizio svolgono oggi esclusivamente studi da loro
stessi proposti ed approvati dal Ministro, al quale sono peraltro
destinati con il vincolo dell’esclusiva e della riservatezza, senza più
il filtro dell’esame collegiale in sede di Comitato di Coordinamento.
Buona parte degli esperti, peraltro, lavora altrove, presso il
Gabinetto del Ministro o presso i Dipartimenti, ivi compresi i Monopoli
di Stato. O persino presso altri Ministeri.

Bingo e porto di Napoli, gli unici controlli

Quasi nulla è rimasto delle originarie funzioni di controllo
dell’attività di accertamento, nei confronti, non solo dei
contribuenti, ma degli stessi Uffici. E’ formalmente rimasta una
funzione di c.d. alta vigilanza che può però essere attivata solo dal
Ministro. La conseguenza è che, come emerso dalle istruttorie della
Corte, gli unici controlli che il SeCIT ha effettuato negli ultimi anni
si limitano all’esame del fenomeno dell’importazione di prodotti
contraffatti nel porto di Napoli ed alla verifica su due sale bingo per
accertare il rispetto dei parametri di sicurezza della legge 626/94.

Il direttore non è più designato dagli stessi componenti del Servizio,
ma è nominato direttamente dal Ministro. I componenti del Servizio,
che, come ho detto, sono ora indicati come “esperti” e non più come
ispettori, vengono scelti dal Ministro, senza alcun filtro, neppure di
un parere consultivo, e senza obbligo di rispetto di quote o di
standard anche minimi di professionalità, per periodi di tempo che
variano da pochi mesi a tre anni, salvo riconferme altrettanto
variabili quanto sia a durata, sia a grado di impegno – a tempo pieno o
a tempo parziale. Il numero è rimasto cinquanta, ma di fatto le persone
fisiche possono essere in numero superiore in quanto due esperti al 50%
contano per uno solo e così pure quattro esperti al 25% fanno un unico
esperto.

Il Secit “mostro giuridico”

Quello che voleva essere il primo esempio di autorità amministrativa
indipendente per contrastare l’evasione fiscale si è così trasformato
in uno strumento utilizzabile da parte del Ministro nella più completa
discrezionalità per quanto riguarda sia le persone da assegnarvi, sia
l’uso che degli stessi può essere individualmente fatto. Anche da
questi pochi accenni risulta evidente che ci troviamo di fronte ad una
sorta di mostro giuridico ed organizzativo, unico nel panorama, pur non
brillante, della nostra pubblica amministrazione.

La preoccupazione non sta, naturalmente, tanto sulla sorte, forse ormai
segnata, del Servizio, quanto nel fatto che la sopravvivenza del solo
acronimo possa in qualche modo servire a nascondere la realtà della
completa mancanza di un organo di controllo o di un sistema di
controlli preordinato a vigilare sulla correttezza e sull’efficacia
dell’attività di accertamento. Con tutto il significato che ciò può
avere in termini di credibilità di una strategia di contrasto
dell’evasione.